SPAMP. Prospective et concertation. Scénario pour les aires marines protégées.

Générique ouverture :

Action environnementale : que peut-on encore attendre de la concertation ?

Questionnements et enseignements du programme de recherche CDE (2008-2013)

Vendredi 31 Mai 2013

Charlotte Michel

SPAMP. Prospective et concertation.

Scénario pour les aires marines protégées

Etienne Ballan : Le titre est : l'impact de la concertation sur les stratégies de mise en œuvre locale de politiques d'environnement. On voit dans ce titre quelque chose qui peut paraître un peu technique, un point de focalisation sur un sujet très précis, mais vous aurez bien compris que cette question de l'impact de la concertation sur l'environnement et sur la mise en œuvre des politiques publiques de l'environnement, le cœur de ce colloque, donne à cette table ronde une dimension malgré elle un peu conclusive. Alors en étant prudent, parce que, est-ce qu'on peut conclure sur ce point-là ?

En tout cas on va faire le grand écart entre des propositions, des présentations de même nature, c'est à dire pointues, sur des projets éclairant des terrains et des problématiques précises et en même temps, on va vous proposer dans la partie débat de cette table ronde, d'ouvrir un peu la perspective et d'essayer peut-être chacun et collectivement de monter en généralité, c'est quand même un des concepts qui ne fait plus débat au sein de notre communauté de chercheurs. Réjouissons-nous car il y a quelques concepts qui ne font plus débat, qui sont peut être entérinés, il faudrait peut-être les déterrer. Voilà on va nous-mêmes se prêter à ce jeu de la montée en généralité ce qui va expliquer la configuration de cette table ronde, d'abord on va écouter les 2 présentations puis il y aura un round de questions du côté de la salle, je vous demanderai de focaliser vos questions sur l'exposé qui vous aura été présenté, à la fois en terme de compréhension ou de réaction à cet exposé. Le deuxième exposé suivra avec la même modalité.

Enfin nous aurons nos grands témoins, qui pour le moment sont sagement assis dans la salle. Ils vont être d'abord en position d'écoute, ensuite ils viendront témoigner de ce qu'ils ont entendu et aussi à partir de leur expérience. Je les présenterai à ce moment-là. C'est eux qui vont nous aider à monter en généralité et à entamer un peu notre atterrissage conclusif, qui sera conclu avant 16 heures 30, ce qui nous fait un programme de vols relativement dense. Je vais passer la parole à Charlotte Michel, qui y a participé au projet " prospective et concertation : scénarios pour les aires marines protégées " (SPAMP). Avec rythme et enthousiasme en 15 minutes, elle va synthétiser les résultats de ce projet.

Charlotte Michel : Merci Etienne, je suis Charlotte Michel, je vais rapporter les résultats de cette recherche SPAMP. Je vais parler au nom de l'équipe, constituée de Sébastien Treyer et moi-même, qui a été cofinancée par le ministère et l'agence des aires marines protégées, dont on a l'honneur d'avoir Pierre Leca comme grand témoin aujourd'hui. Les résultats qu'on présente aujourd'hui porteront sur l'apport de la prospective dans les démarches de concertation au bénéfice en tout cas à travers des yeux d'un acteur de l'environnement, qui une EGAP, un acteur gestionnaire d'aires marines protégées. Notre recherche s'appuie sur 3 postulats sur laquelle on a fondé une hypothèse de travail.

Le premier point: protéger la nature, c'est un objectif sans limites temporelles avec un temps certain avant de voir les premières réalisations en termes de protection, qui appelle des projections à moyen et long terme. Ce sont des projets qui demandent de mettre en dynamique des trajectoires environnementales avec des trajectoires sociales et économiques. D'où la nécessité de poser des objectifs à long terme et d'animer aussi une pensée systémique.

Deuxième postulat : la construction du projet se fait avec les parties prenantes qui sont en place au moment où on construit le projet et qui sont toutes prises dans des préoccupations de très court terme, qui sont en prise avec des arbitrages conjoncturels. Il semble nécessaire dans le moment où on construit le projet de chercher à décrocher le regard des acteurs du présent vers le long terme. Donc la nécessité de dépasser le présent.

Enfin le 3ème postulat : il nous semble important, et il vient aussi du projet Genese qui vous a été présenté ce matin, que d'assembler une vision et réfléchir avec l'acteur de l'environnement au déploiement stratégique est une aide précieuse pour lui afin de réussir une concertation, de se donner un cap et une feuille de route, par "réussite " c'est à dire réussite non seulement pour l'acteur l'environnement mais sur les 2 angles, à la fois sur le processus donc le déploiement de la concertation mais aussi sur le projet lui-même, le contenu substantiel du projet en terme d'environnement.

Ces 3 postulats nous amènent à l'hypothèse qu'il est utile d'accompagner l'acteur d'environnement avec de la prospective au moment où il se met en phase de concertation, sachant que ce sont des acteurs à qui on demande maintenant de faire la concertation tout en portant une visée sectorielle, une visée environnementale. L'utilité pour lui est de se saisir de la variabilité des systèmes dans lesquels il va œuvrer, de se projeter au-delà des cadres normatifs et d'assembler une vision sur le long terme. Nous sommes arrivés ainsi sur le terrain auprès de l'agence des marines protégées, on a travaillé pour 2 parcs naturels marins en phase de mission d'études. C'est une phase qui dure 2 à 3 ans, dans laquelle une petite équipe est mise à disposition des préfets pour créer un projet de parc naturel marin, un périmètre, un contenu, des orientations, et puis un conseil de gestion. On a travaillé sur le bassin d'Arcachon et le golfe Normand Breton. Notre démarche était caractérisée par trois entrées méthodologiques spécifiques. Une posture asymétrique qu'on avait retrouvée dans Genèse (le projet de ce matin). On a cherché à observer les politiques publiques depuis un angle de vue particulier, qui est l'opérateur de ces politiques publiques d'environnement, en l'occurrence, l'agence "aires marines protégées". On a considéré que la concertation était une étape stratégique de négociation pour le contenu environnemental du projet. Enfin on a choisi dans ce projet d'expérimenter le rapprochement entre trois approches, la prospective comme outil d'animation d'équipe, comme outil de coaching ; la concertation, qui est l'objet qu'on étudie ; enfin la négociation comme un outil d'analyse des processus de concertation à l'œuvre.

C'est un peu notre départ en tant que chercheur. Lors de notre premier contact avec le terrain, avec les équipes en charge de la mise en place des parcs marins, on a eu un certain nombre de questions qui nous ont amené à nous remettre en question sur notre démarche.

Premier point : il n'était pas évident pour les équipes que quand on était acteur de la concertation, on avait aussi le droit de défendre les objectifs sectoriels comme des questions d'environnement.

Le deuxième point qui n'était pas confortable pour eux dans notre démarche c'est qu'on leur demandait d'aborder le projet territorial qu'ils avaient à mettre en place, parce que dans les parcs naturels, il y a un objectif de protection de la nature mais aussi un objectif de développement durable qui plus facile à porter vers les acteurs que juste un projet de protection de la nature. Donc ce n'était pas confortable pour eux qu'on leur dise : " vous allez travailler d'abord sur la dimension environnementale et ensuite on va interroger les autres dimensions ".

Enfin il n'était pas forcément naturel pour ces équipes de se permettre d'animer une réflexion sur l'incertain parce que quand qu'on fait de la prospective, on parle de l'avenir, donc de quelque chose qui n'est pas encore défini, plein d'incertitudes. On les a amenés à une culture de l'incertain alors qu'ils ont une culture de la connaissance. On passe beaucoup de temps à la concertation, à réunir des données de diagnostic validées scientifiquement pour dire : " on sait, on va tout se partager etc.." et là, on va aussi parler de ce qu'on ne sait pas. Ces questions ont nourri des discussions où on a cherché à justifier notre positionnement, et qui nous ont amené à de nouvelles questions. Les parcs naturels sont-ils vraiment des outils de protection ? Peut-on en parler ? On va tester si la focale environnementale permet de réinterroger différemment les autres dimensions du développement durable. C'était intéressant pour ces équipes de se préparer à l'incertain et que c'était une fonction à leur donner aussi dans une étape de la préparation à la concertation. On s'appuie sur des propos de Hugues de Jouvenel qui énonce que la prospective visite trois domaines : un domaine de liberté, de pouvoir et de volonté auquel on a ajouté un domaine de démocratie. Pour nous, la prospective a aussi une fonction de mise en débat. On les a amenés à explorer ce qu'est un domaine de liberté, à chercher, à anticiper du changement ce qu'est les tendances lourdes, les inerties dans leur territoire, à imaginer différents cheminements possibles d'évolution de ces territoires et in fine, se donner des fins, de se construire des visions où il serait souhaitable d'aller. Dans le domaine de pouvoir, on a cherché à faire des alliances opportunes avec les autres acteurs : comment débusquer ces opportunités, comment créer du gagnant-gagnant avec les autres acteurs, se constituer une équipe en interne, en ordre de négociation. En domaine de volonté, on a ouvert le champ des possibles, et rendu visible la nécessité de rupture, de changement, et de créer une ambition et une volonté de changement.

Dans le domaine de la démocratie, on a suscité l'ouverture de lieux de débats en interne et en externe sur la valeur environnementale des projets de parcs naturels marins. Une autre manière de voir les résultats, c'est ce schéma. Dans la bulle bleue, on a posé, avec un regard stratégique, ce qu'est une démarche décisionnelle : c'est se choisir une vision, là où on voudrait aller, construire une stratégie, tester différents chemins. Quelle stratégie de mise en œuvre pour atteindre cette vision ? Quel projet on construit, comment on organise la construction de cet objet ? La concertation vient alimenter surtout la dernière phase, construire le projet, le processus. On construit cet objet à travers le partage de diagnostics etc... Avec la prospective, on a décalé les discussions, le regard de l'opérateur de la concertation. On va aussi se construire une vision et réfléchir à un chemin stratégique pour arriver à cette vision. On a renforcé la dimension stratégique d'une démarche en valorisant sa dimension participative. Cet exercice a fait remonter trois besoins importants pour l'acteur de l'environnement, la prospective l'a révélée.

Le premier, c'est qu'il est important de recomposer une vision systémique centrée sur les écosystèmes, de réinterroger les modèles de développement à travers ce prisme.

Deuxièmement, confronter différentes visions de la protection de la nature. Il y a des visions très diverses qui se confrontent, certains veulent protéger la nature telle qu'elle est, d'autres car elle apporte des ressources à l'homme. Il y a des visions plus dynamiques, de dire : " on évolue l'homme et la nature, quelle trajectoire on choisit d'aller ensemble ? " C'est intéressant de mettre en discussion ces visions et voir les conséquences sur le territoire.

Point 3 : Proposer un lieu, une démarche, une séquence pour débattre du discutable. Les aires protégées c'est beaucoup d'incertitude. En mer, on connaît très peu de choses. Il nous paraissait important d'équiper le débat pour imaginer des alternatives, des cheminements avec des jeux de scénarios. Dernier point : avec qui discuter ? On a suscité un débat en interne, on a montré que c'était intéressant de discuter de cet incertain. C'était intéressant d'ouvrir le débat à l'externe avec les autres acteurs de l'environnement. Pierre nous dira s'ils ont d'autres idées pour ouvrir à plus large échelle ces discussions sur le futur. En termes de perspective, quel enjeu pour la concertation environnementale? Le premier enjeu, c'est comment sortir d'une image de la concertation qui se réduit un enrôlement, une démarche démagogique, la course à la connaissance (assembler les connaissances et décider ensuite), sachant qu'on pourra jamais tout avoir donc on décidera jamais et finalement arriver sur des consensus mous. On sent une lassitude, de banalisation par rapport aux processus de concertation. On a l'impression qu'à chaque fois qu'il y a une démarche, il y une concertation. Comment passer d'un sentiment de passage obligé, à une concertation qui serait l'incubateur de nouveaux modèles, des modèles stratégiques : se redonner des horizons stratégiques, une liberté de penser, une envie de changement, une volonté d'avancer, une ambition...

Deuxièmement, réinventer des espaces de débats avec de la transparence dans les échanges, aussi des rapprochements entre les intérêts, même si in fine il y a toujours des intérêts divergents.

Point 3 : penser de nouvelles trajectoires territoriales. En focalisant les débats à travers l'évolution des écosystèmes ou la question de l'environnement. Je vous remercie.

Etienne Ballan : Merci beaucoup pour cet exposé qui est un décalage et un recentrage sur les questions environnementales, je trouve intéressant de faire dialoguer sur la concertation un peu banalisée, de proposer de se décaler à la fois dans le temps et se recentrer sur le champ environnemental. On est au cœur de la question du colloque. On va prendre 10 minutes pour des questions qui permettent d'approfondir ses résultats, de les questionner, ou si vous n'avez pas compris, Charlotte vous répondra. La parole est à la salle. Ici.

Jacques Mery : Jacques Mery, IRSTA, je voulais parler de prospective de long terme qui concerne les générations futures. Quand on fait une discussion sur les futurs souhaitables ou non et que vous faites une concertation, qui sera légitime pour représenter ces générations futures?

Charlotte Michel : Je pense que si on attendait les générations futures pour faire de la prospective on en ferait jamais ! Il y a toujours les acteurs qui sont absents, les acteurs émergents qui sont jamais là. La prospective n'est pas là pour prévoir l'avenir, mais pour parler dans l'erreur. On a le droit de se tromper en prospective, on est là pour explorer l'incertain et faire des hypothèses sur l'avenir qu'on ne cherchera pas à valider. L'enjeu de la prospective est de bien se préparer à la décision, en montrant qu'on a débattu de cette incertitude, des différentes trajectoires possibles et qu'on a pris la décision la plus éclairée. Il y a toujours ce souci d'avoir dans les forums prospectifs ces acteurs émergents, identifier ces germes de changement, c'est une éternelle question pour la prospective. Nous, on a fait de la prospective stratégique, on s'est dit que c'est un outil de " coaching ", on a préparé des équipes pour avancer dans la concertation, on a pas cherché à avoir dans notre tour de table d'acteurs, on était avec l'agence.

Etienne Ballan : Denis...

Denis Salles : Denis Salles, IRSTA. Un des enjeux est de rendre explicite les interdépendances Terre - Mer qui avaient été oubliées dans les politiques publiques, dans les questions d'aménagement. Qu'est-ce que votre démarche apporte sur cette relation Terre - Mer ? Sur quoi est-ce que ça a buté ? Ou y a-t-il eu des éléments qui ont émergé ? Car ce sont des communautés qui étaient différentes et qui n'avaient pas l'habitude de se parler. Qu'apporte votre démarche de ce point de vue-là ?

Charlotte Michel : Les liens Terre - Mer viennent assez naturellement avec la question de l'eau, l'aménagement de la côte littorale etc... On a plus de difficultés de parler de la mer, il y a peu d'acteurs en mer, à part les pêcheurs. On parle surtout du littoral, notamment dans le bassin d'Arcachon. Est-ce que le parc sera dans de l'espace vraiment maritime ou va rester centré sur du terre-mer ? Dans l'exercice de SPAMP, on a présenté les exercices aux autres acteurs, on était pas censé faire du lien puisque c'était vraiment un outil stratégique au service de l'agence. Par contre dans l'exercice qui a suivi, où j'ai eu la chance de piloter, on a cherché à aller plus loin qu'avec des acteurs de l'environnement et là les liens terre-mer sont très forts. Mais ça concentre les discussions sur le littoral. On a plus de mal à quitter le littoral et aller vraiment dans les enjeux de la mer.

Etienne Ballan : Monsieur

Roland Raymond : Roland Raymond, Université de Savoie. Le point de passage entre prospective et incertain. L'incertain comme le montre des congrès, des travaux de philosophes, sociologues, ce n'est pas l'inconnu et ce n'est pas l'indéterminé. L'incertain, pour s'en sortir, il faut avoir recours à la sérendipité. Comment vous intégrez ça dans une dimension prospective confrontée à l'incertain ?

Charlotte Michel : J'ai envie de me retourner vers les grands pros de la prospective... Pour moi, la prospective est construite pour parler de l'incertain, elle s'est outillée pour parler de l'incertain. Après elle organise ce qui est de l'ordre des aléas, des tendances lourdes, des incertitudes. Elle s'est construit un jargon pour organiser ces incertitudes.

Etienne Ballan : Les grands prospectivistes peuvent-il se dénoncer ?

Sébastien Treyer : Ce n'est pas au titre de grand prospectiviste, c'est parce que j'étais dans le projet avec Charlotte que je me permets de répondre. Sébastien Treyer, je pense que la question de Roland Raymond est centrale. Dans la présentation, Charlotte dit " les équipes disaient " on est là pour apporter de la science "". Le rôle des chargés d'environnement est de s'appuyer sur de la connaissance scientifique leur registre,  qu'est ce qui est certain, qu'est ce qui est incertain ?

Ce qu'on a essayé d'apporter avec la prospective, c'est de dire "vous pouvez discuter de l'inconnu, vous avez le devoir, dans la concertation, d'essayer de porter une discussion sur l'inconnu. Essayez de construire des scénarios multiples entre lesquels on pourra pas réfléchir en terme de probabilités parce que c'est indéterminé ". C'était cette acculturation à un autre type de discussion qu'on espérait apporter avec de la prospective. Tout ça ne suffit pas à répondre à interpellation de Roland Raymond. Pour ce qui est de faire des stratégies face à la vie, qui serait de laisser venir des opportunités et de s'appuyer là-dessus, on est loin de savoir aider à une réflexion là-dessus. C'est bien cette acculturation pour sortir de la catégorie "certain" et ouvrir à d'autres choses parce que dans la discussion sur l'avenir du golfe Normand Breton ou du bassin d'Arcachon, il faut que l'acteur de l'environnement puisse dire : " le projet va avoir une forte part d'indétermination, il y a des choses qu'on ne connaît pas. Nous, porteurs de la concertation et des enjeux environnementaux, on aimerait discuter avec vous alors qu'il y a des choses incertaines et qui resteront non connues "

Cécile Blatrix : Cécile Blatrix, Agroparistech. Si j'ai bien compris l'utilisation de la prospective pour la concertation, c'est au sens des phases amonts en coaching des opérateurs pour défendre la vision stratégique qui aura pu être définie en amont. Dans quelle mesure la prospective peut être utilisée dans les phases successives de la concertation ? Est-ce que cette part d'incertitude sur laquelle vous travaillez en amont peut être partagée publiquement en face des autres acteurs d'environnement ou pas ? Je voulais en savoir un peu plus là-dessus.

Charlotte Michel : Oui c'est possible, l'agence a commencé à ouvrir le débat avec les autres acteurs. Tout processus de concertation éclairée qui veut bien parler du substantif demande un certain courage. Déjà d'affirmer qu'on ne sait pas, le promoteur dit : "On va y aller mais moi je ne sais pas en fait", il faut du courage d'aller le mettre en discussion avec les acteurs. Mais ça peut réellement enrichir la concertation, lui donner un souffle pour les projets de l'environnement quand on regarde le long terme. A 40 ans, tout le monde est d'accord pour avoir un environnement extraordinaire, une qualité pure, etc.. à 40 ans, ça dérange personne mais quand on remonte le temps et on regarde au temps présent ce que ça nécessite d'avoir de l'eau propre dans le bassin d'Arcachon, c'est là que ça commence à grincer. Ce détour par l'avenir montre qu'il y a des stratégies d'acteurs qui sont caduques pour arriver à cette trajectoire-là. Cela permet aussi à la décision d'être éclairée, on n'y arrivera pas, on assume.

Etienne Ballan : Une mise en perspective pour faire le lien avec la suite, je voulais saluer le travail, car il tente de donner des réponses assez concrètes à quelque chose qui est aujourd'hui en train de devenir un enjeu fort. Comment on prépare des équipes qui vont être maîtres d'ouvrage, maîtres d'œuvre d'un projet, qui en sont porteurs de la réalisation, à qui la loi demande de porter la concertation. On s'est tous retrouvés devant ce type de contradiction sans savoir les dépasser. La question de la présence d'un tiers dans l'ensemble des dispositifs de concertation se pose à l'échelle européenne. On a réussi à mettre un tiers sur les grands projets en concertation préalable sur une dizaine de débats publics par an, contre une quinzaine de milliers soumis à enquête publique. On va vers des situations où nous n'aurons pas de tiers, avoir un tiers partout ne pourra pas se faire. Accompagner des équipes qui sont schizophrènes dès le départ me semble extrêmement courageux. Merci beaucoup.

SPAMP. Prospective et concertation. Scénario pour les aires marines protégées.