Le Grenelle de l'environnement : acteurs, discours, effets

Générique ouverture :

Action environnementale : que peut-on encore attendre de la concertation ?

Questionnements et enseignements du programme de recherche CDE (2008-2013)

Jeudi 30 Mai 2013

Daniel Boy et Mathieu Brugidou.

Le Grenelle de l'environnement : acteurs, discours, effets.

Denis Salles : Je propose de débuter cette table ronde. La table ronde est intitulée : "La concertation pour l'élaboration des politiques nationales d'environnement". Je vais expliquer brièvement le déroulé de cette table ronde, et puis donner la parole à tous les intervenants. Nous allons avoir la présentation de deux recherches qui vont présenter des démarches assez significatives de ce qui est contenu dans le titre de cette table ronde. Deux démarches significatives de la période récente : une recherche sur le Grenelle de l'environnement et une recherche sur les débats sur la mise en œuvre du principe de participation du public autour de l'article 7 de la Charte pour l'environnement. A la suite de cela, nous aurons deux grands témoins qui vont intervenir. Ce sont des parlementaires, ils ont participé à la mise en œuvre des expériences qui ont été étudiées et ils viendront réagir et témoigner sur ces expériences-là.

Comme chacun s'est engagé à respecter scrupuleusement le temps, nous aurons ensuite 45 min de discussion avec la salle. Je vais de suite donner la parole à Daniel Boy et Matthieu Brugidou. Daniel Boy est directeur de recherche au Cevipof et a coordonné avec Pierre Lascoumes, le projet de recherche intitulé : "Le Grenelle de l'environnement: Acteurs, Discours et Effets". Il interviendra avec Matthieu Brugidou chercheur à EDF et R&D au sein du groupe : Recherche, Energie, Technologie et Société.

Mathieu Brugidou : Bonjour, c'est une présentation en deux temps. Je vais prendre la parole pour présenter cette recherche, son cadre, sa problématique et quelques résultats. Daniel va me succéder pour parler d'un certain nombre de perspectives, notamment au regard du débat national sur la transition énergétique, puisqu'il s'agissait aussi de parler de l'après. C'est un exercice assez difficile parce que comme l'a noté Daniel Mermet, il s'agit d'une recherche "stéréoscopique", je ne sais pas, je ne voudrais pas en tout cas que ce soit stroboscopique, c'est à dire que la vitesse de défilé des hypothèses et des rendus vous donnent mal à la tête. Alors on va essayer de ne pas se perdre dans le labyrinthe du Grenelle.

Vous notez qu'il y beaucoup de monde, des absents très importants comme : Charlotte Halpern et Pierre Lascoumes et, toute une équipe qui a aussi très fortement contribué à ce projet : François Denord, Aurélien Evrard, Julie Pollard, etc... Je m'excuse de ne pas leur rendre justice suffisamment.

Un premier problème sur le Grenelle de l'environnement, c'est peux être de rappeler la question de la caractérisation du Grenelle, au croisement de différentes traditions : traditions autour de la démocratie du public et du tournant participatif, de la démocratie sociale (il s'agit de représenter les différents intérêts sociaux) ainsi que de la démocratie administrative (ce sont ici des approches juridiques, la transparence de l'administration qui est importante).

Il y a un contexte politique pour le Grenelle de l'environnement qu'il faut prendre en compte, et qui apparaît notamment à travers des approches en termes de fiction politique. On a beaucoup dit que le Grenelle de l'environnement était aussi très largement une mise en scène très dramatisée de la concertation. Il y a une sorte de politique symbolique, ici à prendre en compte, pour reprendre la terminologie d'Edelmann.

Le contexte c'est aussi, d'un côté un mouvement environnemental tenté par une voie coopérative versus une voie conflictuelle. Le Grenelle de l'environnement ouvre des perspectives de ce point de vue-là. C'est aussi le pacte écologique, un certain nombre d'engagements électoraux et, des marges de manœuvre qui s'ouvrent pour l'UMP et le nouveau gouvernement.

L'hypothèse principale que nous avons retenue est autour du Grenelle de l'environnement comme un instrument de coordination. Dans un secteur éclaté dans divers ministères, caractérisé par un mille-feuilles d'institutions, de textes, à travers le grenelle de l'environnement, il s'agit de favoriser une meilleure intégration et une meilleure efficacité de ce secteur de l'action publique. L'enjeu de coordination est un enjeu particulièrement fort. Nous nous y sommes attachés en articulant des dimensions cognitives : la dimension de développement durable et d'environnement qu'il s'agit de mieux intégrer, et aussi procédurale puisque nous avons une forme d'hybridation entre différents type de participations mises en œuvre à partir du Grenelle. Cela explique l'approche multi-disciplinaire, une tentative de triangulation par trois entrées, qui sont des focalisations sinon disciplinaires, mais du moins sur des objets, et aussi parfois des perspectives théoriques : une sociologie des acteurs du Grenelle et une sociologie des acteurs dans les différentes phases du Grenelle, une analyse du discours et de la fabrique des énoncés d'intérêts généraux et des travaux sur les effets. C'est la sociologie de l'action publique qui nous intéresse ici.

Qu'est-ce que l'on peut retenir de ces différentes approches ? L'approche par les acteurs animée par Daniel Boy, et Pierre Lascoumes pour la partie interaction entre acteurs, d'un côté nous montre, dans cette sociologie des 1500 acteurs qui ont participé au Grenelle, des principes des collèges fondateurs et une répartition diversifiée dans ce nouveau mode de gouvernance, qui a été globalement tenue mais avec des entorses. On voit bien que les instances de gouvernance du Grenelle sont plutôt tenues et dominées par les grands corps de l'État. Et la dernière phase, phase des comités opérationnels, est très dominée par la représentation de l'État. La phase de mise en œuvre est une phase où l'État reprend la main.

Il y a aussi quelques notations intéressantes à noter sur les élites du Grenelle. Si on les compare aux élites classiques on voit qu'il y a une forte participation des élites de l'État et des grandes écoles, mais cela reste des élites différentes de celle du « Who's Who » ou dans les sources disponibles, et ça, Daniel pourra en reparler par exemple, le commissariat au plan, il y a une forme de démocratisation dans la participation.

Il faudrait noter aussi le travail fait par Pierre Lascousmes qui a noté en observant et en participant lui-même au Grenelle de l'environnement, notamment sur le groupe de travail « démocratie écologique », la qualité des interactions dans ces groupes de travail et la réelle productivité de ces interactions.

Le discours en deux mots : au fond c'est la dimension textuelle, c'est une approche très empirique qui a prévalu. Le Grenelle de l'environnement c'est avant tout des textes, des énoncés : plus de 1 500 000 occurrences, 150 rapports avec des versions extraordinairement différentes ainsi que des procédures d'écriture. On s'est attachés à essayer de caractériser les dispositifs socio-techniques et littéraires qui sont à l'œuvre dans l'écriture de ces rapports et qui permettent une forme de coordination cette fois dans les textes et dans la production d'énoncés d'intérêts généraux qui font des synthèses... relativement consistantes.

Je ne vais pas rentrer dans le détail, ce n'est pas le lieu ici. Il y a une cartographie des problèmes qui est intéressante à noter parce qu'on voit, au fur et à mesure des phases du Grenelle de l'environnement, on voit se dégager deux macro-problèmes, deux cadres qui sont quasiment des registres de justification : le changement climatique et la démocratie écologique, qui apparaissent comme des supers mots d'ordre du Grenelle.

Quels sont les effets du Grenelle sur l'action publique ?

Il faut distinguer la question des résultats et là, les discussions ont été vives et controversées. Le grenelle de l'environnement a produit un nombre de mesures, de lois importantes. Mais on a beaucoup dit que beaucoup de ces propositions ont été abandonnées en cours de route. Il y eut un débat très mitigé sur l'évaluation des résultats. Mais ce n'était pas l'objet de notre travail. Il s'agissait de regarder les effets du Grenelle en ayant un « scope » plus large. Dans les travaux qui ont été menés à la fois sur différents secteurs de l'action publique, énergies renouvelables, déchets, bâtiments, démocratie écologique, on voit que le Grenelle de l'environnement et la concertation apparaissent plus comme une variable intermédiaire que comme la variable principale. Au cas par cas, on voit des effets plutôt importants sur les énergies renouvelables et la démocratie écologique. Très faibles sur les énergies renouvelables et controversés sur les déchets. La question des contextes, la question des groupes sectoriels sont ici très important à prendre en compte.

J'en reste là sur la présentation. Je passe la parole à Daniel pour la deuxième partie sur les perspectives.

Daniel Boy : Merci. Bonjour à tous. Au-delà du Grenelle, on a essayé de mettre en perspective notre étude par rapport à ce qu'il y a aujourd'hui dans le champ de la concertation d'aussi gros que le Grenelle, c'est à dire le débat national sur la transition énergétique. On s'est posé une question : La démocratie délibérative a-t-elle une mémoire ? On voit se mettre en place un dispositif : ce Grenelle qu'on a étudié et on s'est demandé : au fond, il y a eu en réalité une série de dispositifs nationaux qui consistaient à parler sur l'environnement. J'en ai refait la liste, mais vous la connaissez : CFDD, CNDD, Grenelle de l'environnement, le CESE, le CNDDGE, CNTE et ce débat sur la transition énergétique. C'est quand même un incroyable foisonnement de dispositifs et on s'est posé la question de la mémoire de ces dispositifs les uns par rapport aux autres. Au fond : Qu'ont-ils en commun ? Y-a-t ‘il un apprentissage ? Est-ce qu'on fait un dispositif mieux que le précédent en reprenant les éléments du dispositif précédent ? Prenons un exemple : on se demande s'il n'y a pas une impossibilité de la stabilité institutionnelle des dispositifs nationaux qui sont mis en place pour opérer une concertation dans le domaine de l'environnement.

Je prends l'exemple du Grenelle au débat sur la transition énergétique. Ce qu'on a reproché au Grenelle de l'environnement c'est d'avoir, dans sa phase initiale, oublié le parlement. Et d'ailleurs le parlement l'a fait savoir assez fort. D'avoir aussi oublié le public parce que les débats en régions ont été considérés comme n'étant pas d'une extraordinaire qualité délibérative. Et d'avoir oublié le local, car le Grenelle se passait à Paris et pas ailleurs véritablement. Il y a eu trois manques considérables du Grenelle ... Du coup, dans le dispositif de débat qui suit, le conseil national du débat est constitué de 7 collèges : syndicats, employeurs, ONG, autres personnes morales, élus locaux, parlementaires et l'État. Le dispositif du débat actuel en réalité reprend l'idée des manques du Grenelle pour reconstituer quelque chose qui serait mieux que le Grenelle. On va se servir des manques du Grenelle pour reconstituer quelque chose. Et on va constituer quelque chose d'une incroyable complexité puisqu'il y a : un comité de pilotage, un secrétaire général, un groupe des experts, un comité citoyen, un comité de liaison du débat et un groupe de contact des entreprises de l'énergie. On a l'impression que, par défaut de ce qui vient de se passer, on veut faire une construction plus cohérente, plus énorme. Donc il y a bien une mémoire du débat. Un débat se construit par rapport à un débat, un dispositif se construit par rapport au dispositif précédent en ajoutant ce qui est supposé avoir manqué. Donc mon sentiment sur le débat de la transition énergétique, on va sûrement en discuter aujourd'hui dans cette salle, c'est qu'il s'est construit par défaut, par comparaison au Grenelle en rajoutant ce qui est supposé avoir manqué. Le local a manqué donc on met du local. Le parlement a manqué donc il fait partie désormais de la nouvelle gouvernance. La gouvernance était à 5 elle est maintenant à 7, en tout cas le parlement s'y trouve, on rajoute en fin de compte les bouts qui étaient supposés être manquant pour faire mieux que le Grenelle en mettant tout.

Mais a contrario, en y réfléchissant, tous ces manques du Grenelle, est-ce qu'ils ont été des défauts du grenelle ? Et on est amené à se demander si le Grenelle n'a pas fonctionné comme un dispositif de tri ? On a trié l'architecture institutionnelle et les sources de légitimité dans le Grenelle. On a choisi une architecture spécifique, on a choisi une source de légitimité qui est plutôt la légitimité des collèges de la société civile organisée. On a choisi un tri territorial, on a fait Paris et pas la province. On a fait un tri des enjeux explicitement choisis ou éliminés, on a éliminé la Mer et le Nucléaire. On a choisi un tri dans le mode de délibération puisqu'on a dit aux personnes qui étaient là dans les groupes : "le mode de délibération c'est que vous devez nous présenter des actions qu'on pourra faire à la fin", c'est à dire : "il faut donner des propositions". On a trié dans le mode de délibération. On a trié dans la négociation avec l'État.

En fin de compte, la relative réussite du Grenelle comme dispositif, on peut se demander si elle n'était pas fondée sur la notion de tri, c'est à dire de construction d'un dispositif qui a sa logique interne, au prix de l'abandon d'un certain nombre d'autres logiques. Ce qui nous remet en perspective, pas forcément optimiste, la construction du débat sur la transition énergétique d'aujourd'hui, qui en reprenant tous les manques du grenelle pour construire quelque chose de supposé meilleur, donc en n'opérant pas cette opération de tri, nous semble plus fragile du fait qu'il ne fait pas de choix. Mais au fond, c'est l'idée de voir le débat de la transition énergétique pour réfléchir à nouveau sur le Grenelle, faire la différence entre les deux, le but étant de réfléchir sur la mémoire institutionnelle dans la construction des débats nationaux ayant pour objet l'environnement.

Merci.

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